氣候風(fēng)險(xiǎn)防范、能源安全保障與“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有密切的關(guān)聯(lián)性。能源政策和法律應(yīng)充分考慮應(yīng)對氣候變化、實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的內(nèi)在需要,著力于推進(jìn)構(gòu)建低碳、高效的能源體系。
《安安訪談錄》是界面財(cái)聯(lián)社執(zhí)行總裁徐安安出品的一檔深度訪談類欄目。從投資角度對話1000位行業(yè)領(lǐng)軍人物,覆蓋傳媒創(chuàng)新、VC/PE、信息服務(wù)、金融科技、交易體系、戰(zhàn)略新興等方向。
政經(jīng)報(bào)道部《碳訪錄》欄目是由《安安訪談錄》出品的系列專訪。2020年9月,中國明確提出“雙碳”目標(biāo)。當(dāng)下,中國經(jīng)濟(jì)正在加快綠色轉(zhuǎn)型。在這一背景下,《碳訪錄》欄目對話官員、企業(yè)家、學(xué)者等多個領(lǐng)域人士,為中國“雙碳”之路建言獻(xiàn)策。
本期訪談人物:
中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副院長 于文軒
“目前的‘雙碳’政策引導(dǎo)、地方法治探索與實(shí)踐正在積極推進(jìn),國家層面‘雙碳’政策的法制化水平有提升的空間。”
▍個人介紹
教授,博士生導(dǎo)師,中國政法大學(xué)錢端升講座教授,中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副院長、環(huán)境資源法研究所所長,兼任中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會副會長,中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會環(huán)境法學(xué)分會委員會常務(wù)委員,北京市生態(tài)法治研究會副會長,主要研究領(lǐng)域?yàn)榄h(huán)境資源法和能源法。主持生態(tài)環(huán)境法治領(lǐng)域的國家社科基金重大項(xiàng)目等50余項(xiàng)課題研究,獨(dú)著論著5部,發(fā)表學(xué)術(shù)論文150余篇,入選教育部“新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃”,博士學(xué)位論文被評為“2009年全國優(yōu)秀博士學(xué)位論文”。他參與研究、制定或修改我國主要生態(tài)環(huán)境立法,身體力行推動國家生態(tài)環(huán)境和能源法治建設(shè)。
▍第一標(biāo)簽
專注生態(tài)環(huán)境法治的研究者和推動者
▍公司簡介
中國政法大學(xué)是一所以法學(xué)學(xué)科為特色和優(yōu)勢,兼有政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、文學(xué)、歷史學(xué)、哲學(xué)、教育學(xué)、理學(xué)、工學(xué)等學(xué)科的“211工程”重點(diǎn)建設(shè)大學(xué),“‘985工程’優(yōu)勢學(xué)科創(chuàng)新平臺”“2011計(jì)劃”和“111計(jì)劃”(高校學(xué)科創(chuàng)新引智計(jì)劃)重點(diǎn)建設(shè)高校,國家“雙一流”建設(shè)高校,正致力于建設(shè)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科。 學(xué)校被譽(yù)為“中國人文社會科學(xué)領(lǐng)域的學(xué)術(shù)重鎮(zhèn)”、“中國法學(xué)教育的最高學(xué)府”,是全國人大法工委唯一的高?!傲⒎?lián)系點(diǎn)”,參與了自建校以來幾乎國家的所有立法活動。第四輪學(xué)科評估中,學(xué)校9個一級學(xué)科參評并全部上榜,其中法學(xué)進(jìn)入A+檔?!败浛浦袊詈脤W(xué)科排”中,學(xué)校法學(xué)學(xué)科連續(xù)多年蟬聯(lián)第一。
“雙碳”目標(biāo)已正式提出兩周年。對于推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的政策法治體系構(gòu)建情況,中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會副會長、中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副院長、環(huán)境資源法研究所所長于文軒教授在接受記者專訪時表示,在政策層面,國家在科技、財(cái)稅、金融等領(lǐng)域已建立碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系;在立法層面,“雙碳”法律規(guī)范主要體現(xiàn)在一些與污染防治、生態(tài)保護(hù)、資源能源相關(guān)領(lǐng)域。他認(rèn)為,氣候風(fēng)險(xiǎn)防范、能源安全保障與“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有密切的關(guān)聯(lián)性。能源政策和法律應(yīng)充分考慮應(yīng)對氣候變化、實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的內(nèi)在需要,著力于推進(jìn)構(gòu)建低碳、高效的能源體系。
01
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新近制定或者修訂的一些立法規(guī)定了“雙碳”相關(guān)內(nèi)容
財(cái)聯(lián)社:您曾在此前的一篇論文中認(rèn)為,在“雙碳”目標(biāo)方面存在法律“冷”而政策“熱”的現(xiàn)象。請介紹一下目前法律與政策的現(xiàn)狀?
于文軒:自“雙碳”目標(biāo)正式提出以來,國家陸續(xù)出臺《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》《2030年前碳達(dá)峰行動方案》以及重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)行業(yè)的實(shí)施方案等政策性文件,涵蓋科技、財(cái)稅、金融等領(lǐng)域,由此建立了碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系。同時,《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》規(guī)定了完善能源消費(fèi)“雙控”制度、碳強(qiáng)度和總量控制制度、提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力、減污降碳協(xié)同推進(jìn)等具體部署?!都涌旖ㄔO(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》也明確要求,在有效保障能源安全供應(yīng)的前提下,結(jié)合實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)任務(wù),有序推進(jìn)全國能源市場建設(shè)。
目前旨在推動“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的國家立法主要體現(xiàn)在一些與污染防治、生態(tài)保護(hù)、資源能源相關(guān)的立法之中,特別是其中一些與減污降碳、適應(yīng)氣候變化相關(guān)的規(guī)定。另外,近年也出臺了一些旨在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的部門規(guī)章和規(guī)范性文件,如2021年國資委印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)中央企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展做好碳達(dá)峰碳中和工作的指導(dǎo)意見》、今年財(cái)政部印發(fā)的《財(cái)政支持做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》等?;谶@些政策和立法,我國在地方性碳排放權(quán)交易試點(diǎn)的基礎(chǔ)上建立了全國碳排放權(quán)交易市場,形成了核證減排量、“碳票”、碳匯生態(tài)效益、增匯的綠色產(chǎn)品和服務(wù)等碳匯生態(tài)產(chǎn)品類型,這些措施成為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要手段。
新近制定或者修訂的一些也立法明確規(guī)定了“雙碳”相關(guān)內(nèi)容,如《濕地保護(hù)法》規(guī)定增強(qiáng)濕地的碳匯功能;新修訂的《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》就“碳達(dá)峰碳中和”明確作出規(guī)定。
財(cái)聯(lián)社:如何理解法律與政策的協(xié)同,在這方面存在哪些不足?
于文軒:在政策先行的路徑之下,推動“雙碳”目標(biāo)的法律與政策之間的協(xié)同主要體現(xiàn)為國家“雙碳”政策發(fā)揮宏觀指導(dǎo)作用,立法及其實(shí)施及時回應(yīng),使“雙碳”政策目標(biāo)、行動計(jì)劃得以在不同層次的法律文件中落實(shí)。同時,這種協(xié)同還體現(xiàn)在被實(shí)踐證明成熟、有效的政策及時地轉(zhuǎn)化成為法律。以碳排放權(quán)交易為例,國家發(fā)展改革委于2011年發(fā)布《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》,在北京、天津、上海等七個省市建立碳排放權(quán)交易試點(diǎn),各地隨后相繼出臺本地區(qū)的試點(diǎn)方案進(jìn)行制度探索,并在此基礎(chǔ)上于2015年制定了《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》。目前,由生態(tài)環(huán)境部起草的“碳排放權(quán)交易管理暫行條例(草案)”正在研究和完善之中。
總體而言,目前的“雙碳”政策引導(dǎo)、地方法治探索與實(shí)踐正在積極推進(jìn),國家層面“雙碳”政策的法制化水平有提升的空間。
02
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落實(shí)“雙碳”目標(biāo)的同時充分考慮能源安全保障的需要
財(cái)聯(lián)社:今年持續(xù)高溫導(dǎo)致限電斷電等事件多發(fā),氣候風(fēng)險(xiǎn)與能源再次成為熱點(diǎn)話題。在應(yīng)對氣候風(fēng)險(xiǎn)與能源方面,在法律與政策的制定、實(shí)施、監(jiān)管等角度有什么建議?
于文軒:氣候風(fēng)險(xiǎn)防范、能源安全保障與“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有密切的關(guān)聯(lián)性。這種關(guān)聯(lián)性特別體現(xiàn)在與減碳相關(guān)的政策與法律之中。能源政策和法律應(yīng)充分考慮應(yīng)對氣候變化、實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的內(nèi)在需要,著力于推進(jìn)構(gòu)建低碳、高效的能源體系。
根據(jù)《中華人民共和國2021年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),2021年我國全年能源消費(fèi)總量比上年增長5.2%,其中煤炭消費(fèi)量占能源消費(fèi)總量的56.0%,天然氣、水電、核電、風(fēng)電、太陽能發(fā)電等清潔能源消費(fèi)量占能源消費(fèi)總量的25.5%,能源行業(yè)仍面臨著較大的減碳壓力。我國《節(jié)約能源法》《可再生能源法》等為能源開源節(jié)流、減污降碳提供了法律依據(jù)和基本指引,《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等與“雙碳”目標(biāo)也有較為密切的關(guān)系。但不可忽視的是,現(xiàn)有立法需要更加積極地適應(yīng)“雙碳”法治的要求,適時進(jìn)行修訂和完善,將應(yīng)對氣候變化、實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的措施以法律的形式固定下來。
另一方面,氣候風(fēng)險(xiǎn)使能源體系的安全性、穩(wěn)定性面臨嚴(yán)峻的考驗(yàn)。異常氣溫、極端天氣以及干旱對能源安全造成負(fù)面影響。為此,政策和立法應(yīng)注重特定經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展條件下傳統(tǒng)能源與可再生能源的平衡發(fā)展,退出傳統(tǒng)能源應(yīng)以新能源的安全可靠性為前提。在落實(shí)“雙碳”目標(biāo)的同時,應(yīng)充分考慮能源安全保障的需要,以更為科學(xué)、穩(wěn)健的方式推進(jìn)能源體系的綠色轉(zhuǎn)型。
目前,我國正在研究制定能源基本法和應(yīng)對氣候變化專門立法。在這兩部立法中,可將“雙碳”目標(biāo)相關(guān)的要求融入其中,以便為氣候風(fēng)險(xiǎn)防范、能源安全保障和“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供更有力的法律依據(jù)。
03
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相關(guān)領(lǐng)域的立法呈現(xiàn)出顯著的“生態(tài)化”特征
財(cái)聯(lián)社:近年環(huán)境資源法領(lǐng)域取得了哪些成果、積累了哪些經(jīng)驗(yàn)?
于文軒:十年間,我國制定、修改生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的立法30余部,其中新制定的立法包括《土壤污染防治法》《生物安全法》《長江保護(hù)法》《濕地保護(hù)法》《噪聲污染防治法》《黑土地保護(hù)法》等,修改的立法包括《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《環(huán)境影響評價法》等,制定和修改法律數(shù)量之多、速度之快、力度之強(qiáng),都超過了歷史水平;加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的決心之大、力度之大、成效之大前所未有。
目前,我國已形成以憲法中有關(guān)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定為基礎(chǔ),以《環(huán)境保護(hù)法》為核心,以污染防治、生態(tài)保護(hù)、資源保護(hù)等領(lǐng)域的單行環(huán)境法律為主體、以其他相關(guān)立法關(guān)于環(huán)境保護(hù)的規(guī)定為補(bǔ)充的較為完備的法律體系。
在憲法層面,我國不僅在憲法第26條中明確規(guī)定“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害”,而且在2018年修改《憲法》時在“序言”部分將“生態(tài)文明”納入“五位一體”總體布局,體現(xiàn)了對生態(tài)文明法治建設(shè)的高度重視。
在法律層面,我國在2014年修訂《環(huán)境保護(hù)法》,這是生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律。修改之后的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了按日連續(xù)計(jì)罰,明確環(huán)境信息公開和公眾參與的相關(guān)內(nèi)容。在法律責(zé)任方面,《環(huán)境保護(hù)法》加強(qiáng)了對違法者的處罰力度,同時還進(jìn)一步明確了生態(tài)環(huán)境部門的職責(zé)和法律責(zé)任,因此被稱為“史上最嚴(yán)”的環(huán)境保護(hù)法,取得了良好的實(shí)施效果。
同時,相關(guān)領(lǐng)域的立法也呈現(xiàn)出顯著的“生態(tài)化”特征。《民法典》不僅規(guī)定了綠色原則,而且在物權(quán)編、合同編和侵權(quán)責(zé)任編中均作出了關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定?!缎谭ㄐ拚福ㄊ唬沸薷耐晟脐P(guān)于污染環(huán)境罪的規(guī)定,同時還新增了非法引進(jìn)、釋放或者丟棄外來入侵物種罪以及破壞自然保護(hù)地罪?!睹袷略V訟法》《行政訴訟法》也就環(huán)境公益訴訟作出了規(guī)定。
我國目前還正在推進(jìn)黃河保護(hù)法、青藏高原生態(tài)保護(hù)法、應(yīng)對氣候變化法、生態(tài)環(huán)境法典、能源法等立法工作,同時也在推進(jìn)《野生動物保護(hù)法》等立法的修改工作。
基于這些生態(tài)環(huán)境立法,一些創(chuàng)新性的環(huán)境資源法律制度和措施得以施行,并在實(shí)踐中取得了較好的成效,其中包括生態(tài)保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境損害磋商等。
04
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推動綠色低碳發(fā)展成為生態(tài)環(huán)境法典的重要內(nèi)容
財(cái)聯(lián)社:在環(huán)境資源法領(lǐng)域中,生態(tài)環(huán)境法典編纂是一個非常重要的議題,您能否就明確正在推進(jìn)研究制定的生態(tài)環(huán)境法典的特點(diǎn)做一下簡單的介紹?
于文軒:目前,生態(tài)環(huán)境法典編纂的研究工作取得了豐富的成果,“適度法典化”的立法模式也已基本成為共識。生態(tài)環(huán)境法典中與“雙碳”目標(biāo)關(guān)聯(lián)最為密切的是有關(guān)綠色低碳發(fā)展方面的內(nèi)容,特別是與應(yīng)對氣候變化相關(guān)的內(nèi)容。
個人認(rèn)為,生態(tài)環(huán)境法典的“綠色低碳發(fā)展編”中關(guān)于應(yīng)對氣候變化的內(nèi)容可以包括適應(yīng)氣候變化、減緩氣候變化、碳排放管理、消耗臭氧層物質(zhì)協(xié)同管理以及能源產(chǎn)業(yè)管理等方面。在適應(yīng)氣候變化方面,可以明確管理體制,以及戰(zhàn)略規(guī)劃、風(fēng)險(xiǎn)評估、信息共享、監(jiān)測預(yù)警、災(zāi)害應(yīng)急、碳匯能力提升等措施。在減緩氣候變化方面,溫室氣體排放控制、核算報(bào)告、信息披露、核查、現(xiàn)場檢查等制度需要特別關(guān)注。在碳排放管理方面,一級市場、二級市場和碳排放監(jiān)管方面的內(nèi)容需要做出框架性規(guī)定。由于我國加入了《〈關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書〉基加利修正案》,要求實(shí)現(xiàn)消耗臭氧層物質(zhì)與溫室氣體協(xié)同管控,這在“綠色低碳發(fā)展編”中也應(yīng)當(dāng)有所體現(xiàn)。在能源產(chǎn)業(yè)管理方面,新能源開發(fā)利用、發(fā)展保障、能源需求側(cè)管理、能效管理等方面的內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)做出規(guī)定。
財(cái)聯(lián)社:國際上有哪些經(jīng)驗(yàn)成果值得我們借鑒學(xué)習(xí)?
于文軒:瑞典、法國、意大利等國的環(huán)境法典中對綠色低碳能源促進(jìn)機(jī)制作出了規(guī)定。《瑞典環(huán)境法典》將促進(jìn)能源再利用直接納入法典目的條款,并在“一般原則”中規(guī)定能源節(jié)約、優(yōu)先使用可再生能源。《法國環(huán)境法典》規(guī)定了國家的相關(guān)責(zé)任和義務(wù),同時還規(guī)定了促進(jìn)能源效率和節(jié)約能源方面的內(nèi)容。《意大利環(huán)境法典》規(guī)定了能源效率管理和氣候減排方面的內(nèi)容,針對向大氣產(chǎn)生污染物排放的設(shè)備規(guī)定排放限值,并就燃料的使用條件、提高燃料利用率做出了規(guī)定。
也有國家以專門立法的形式規(guī)定了推動綠色低碳發(fā)展相關(guān)的關(guān)鍵制度,如英國在《氣候變化法》中明確了碳減排目標(biāo),設(shè)立了氣候變化委員會并明確其職責(zé),建立了氣候變化風(fēng)險(xiǎn)評估制度和碳預(yù)算制度并確立了碳排放交易體系。
對話1000位行業(yè)領(lǐng)軍人物:安安訪談錄